Gobernanza metropolitana y desigualdad fiscal: el impuesto predial en las metrópolis de México

Policy Brief #01

I. Mensajes clave

• Los municipios ubicados en zonas metropolitanas de México recaudan significativamente más impuesto predial que los municipios no metropolitanos.
• Sin embargo, este mejor desempeño no se debe a la cooperación metropolitana, sino al peso económico y demográfico de los municipios centrales.
• Dentro de las áreas metropolitanas, existen desigualdades muy pronunciadas en la recaudación predial entre los municipios: en algunos casos, los municipios con mayor recaudación obtienen más de 50 veces lo que recaudan los de menor desempeño.
• Estas disparidades limitan la capacidad de las metrópolis para financiar infraestructura y servicios públicos de manera equitativa.
• La coordinación metropolitana en materia catastral y fiscal podría mejorar la eficiencia recaudatoria y fortalecer el financiamiento de los bienes y servicios públicos metropolitanos.

II. El problema público

Las áreas metropolitanas concentran la mayor parte de la población y de la actividad económica en México. Según la delimitación oficial realizada por instituciones federales en 2015, el país cuenta con 74 zonas metropolitanas integradas por 417 municipios, donde reside, aproximadamente, 63% de la población nacional (SEDATU-CONAPO-INEGI, 2015). A pesar de esta creciente centralidad económica y demográfica, la gobernanza metropolitana en México sigue organizada principalmente a través de municipios con autonomía fiscal y administrativa, cuyas capacidades institucionales varían considerablemente (Díaz Aldret, 2018).

Desde la primera gran reforma al artículo 115 de la Constitución mexicana llevada a cabo en 1983, el impuesto predial se convirtió en el principal impuesto local disponible para los municipios y representa una fuente potencialmente importante de financiamiento para servicios urbanos e infraestructura (Unda Gutiérrez y Moreno Jaimes, 2015). Sin embargo, México presenta niveles de recaudación predial particularmente bajos en comparación con otros países. Como se muestra en la Gráfica 1, en México dicha recaudación representa no más de 2% del total de la recaudación total, mientras que, en países como Estados Unidos o Colombia, la recaudación del impuesto predial es cuatro o cinco veces superior.

El bajo nivel recaudatorio del impuesto predial ha tenido como consecuencia una elevada dependencia de los gobiernos municipales respecto de las transferencias provenientes del gobierno federal. En conjunto, estas transferencias representan, en promedio, alrededor de 77 % de los ingresos municipales totales, lo que refleja una estructura fiscal local fuertemente dependiente del nivel federal y limita los incentivos y las capacidades de los municipios para fortalecer sus propias fuentes de ingreso. El problema adquiere especial relevancia en contextos metropolitanos. Aunque las ciudades tendrían, en principio, que funcionar como sistemas urbanos integrados, en realidad, tanto la prestación de servicios públicos como las decisiones fiscales, permanecen fragmentadas entre múltiples gobiernos locales. Esto último genera tres desafíos principales (Bird y Slack, 2004).

• desigualdad fiscal entre municipios vecinos

• incentivos débiles para la cooperación intermunicipal

• dificultades para financiar bienes públicos metropolitanos

Comprender cómo funciona la recaudación del predial en las áreas metropolitanas resulta clave para evaluar las posibilidades de fortalecer su gobernanza.